日前，國務院辦公廳發布了(le)《關于鼓勵和(hé)支持社會(huì)資本參與生态保護修複的意見》。全文(wén)如下(xià)：

國務院辦公廳關于鼓勵和(hé)支持社會(huì)資本參與生态保護修複的意見

國辦發〔2021〕40号

各省、自(zì)治區(qū)、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：

生态保護修複是守住自(zì)然生态安全邊界、促進自(zì)然生态系統質量整體改善的重要保障。長期以來(lái)，我國一些(xiē)地區(qū)生态系統受損退化問題突出、曆史欠賬較多，生态保護修複任務量大(dà)面廣，需要動員全社會(huì)力量參與。爲進一步促進社會(huì)資本參與生态建設，加快(kuài)推進山水(shuǐ)林(lín)田湖草沙一體化保護和(hé)修複，經國務院同意，現(xiàn)提出以下(xià)意見。

一、總體要求

（一）指導思想。以習近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想爲指導，全面貫徹黨的十九大(dà)和(hé)十九屆二中、三中、四中、五中全會(huì)精神，深入貫徹習近平生态文(wén)明(míng)思想，認真落實黨中央、國務院決策部署，牢固樹立綠水(shuǐ)青山就是金(jīn)山銀山理(lǐ)念，充分發揮市場在資源配置中的決定性作(zuò)用(yòng)，更好(hǎo)發揮政府作(zuò)用(yòng)，聚焦重點領域，激發市場活力，推動生态保護修複高(gāo)質量發展，增加優質生态産品供給，維護國家生态安全，構建生态文(wén)明(míng)體系，推動美(měi)麗(lì)中國建設。

（二）工(gōng)作(zuò)原則。

堅持保護優先、系統修複。遵循自(zì)然規律，統籌自(zì)然生态各要素，以自(zì)然恢複爲主，輔以必要的人工(gōng)措施，增強各項舉措的關聯性和(hé)耦合性，推進山水(shuǐ)林(lín)田湖草沙整體保護、系統修複、綜合治理(lǐ)，提升生态系統質量和(hé)穩定性。

堅持政府主導、市場運作(zuò)。發揮政府規劃管控、政策扶持、監管服務、風(fēng)險防範等作(zuò)用(yòng)，統一市場準入，規範市場秩序，建立公開(kāi)透明(míng)的市場規則，爲社會(huì)資本營造公平公正公開(kāi)的投資環境，構建持續回報(bào)和(hé)合理(lǐ)退出機制，實現(xiàn)社會(huì)資本進得去、退得出、有收益。嚴禁借生态保護修複之名行開(kāi)發之實，嚴禁突破耕地保護和(hé)生态保護等紅(hóng)線，嚴禁各類違反法律法規規定的行爲。

堅持目标導向、問題導向。圍繞構建“誰修複、誰受益”的生态保護修複市場機制，聚焦解決信息缺失、融資困難、政策分散、鼓勵和(hé)支持措施不明(míng)确、交易機制和(hé)回報(bào)機制不健全等問題，推動實現(xiàn)生态效益和(hé)經濟社會(huì)效益相統一。

堅持改革創新、協調推進。加強與自(zì)然資源資産産權制度、生态産品價值實現(xiàn)機制、生态保護補償機制等改革協同，統籌必要投入與合理(lǐ)回報(bào)，暢通社會(huì)資本參與和(hé)獲益渠道(dào)，創新激勵機制、支持政策和(hé)投融資模式，激發社會(huì)資本投資潛力和(hé)創新動力。

二、參與機制

（三）參與内容。鼓勵和(hé)支持社會(huì)資本參與生态保護修複項目投資、設計(jì)、修複、管護等全過程，圍繞生态保護修複開(kāi)展生态産品開(kāi)發、産業發展、科技創新、技術服務等活動，對(duì)區(qū)域生态保護修複進行全生命周期運營管護。重點鼓勵和(hé)支持社會(huì)資本參與以政府支出責任爲主（包括責任人滅失、自(zì)然災害造成等）的生态保護修複。對(duì)有明(míng)确責任人的生态保護修複，由其依法履行義務，承擔修複或賠償責任。

（四）參與方式。

1．自(zì)主投資模式。社會(huì)資本單獨或以聯合體、産業聯盟等形式出資開(kāi)展生态保護修複。

2．與政府合作(zuò)模式。社會(huì)資本可按照市場化原則設立基金(jīn)，投資生态保護修複項目。對(duì)有穩定經營性收入的項目，可以采用(yòng)政府和(hé)社會(huì)資本合作(zuò)（PPP）等模式，地方政府可按規定通過投資補助、運營補貼、資本金(jīn)注入等方式支持社會(huì)資本獲得合理(lǐ)回報(bào)。

3．公益參與模式。鼓勵公益組織、個人等與政府及其部門(mén)合作(zuò)，參與生态保護修複，共同建設生态文(wén)明(míng)。

社會(huì)資本可通過以下(xià)方式在生态保護修複中獲得收益：采取“生态保護修複+産業導入”方式，利用(yòng)獲得的自(zì)然資源資産使用(yòng)權或特許經營權發展适宜産業；對(duì)投資形成的具有碳彙能(néng)力且符合相關要求的生态系統，申請(qǐng)核證碳彙增量并進行交易；通過經政府批準的資源綜合利用(yòng)獲得收益等。

（五）參與程序。結合實際積極探索靈活高(gāo)效的工(gōng)作(zuò)程序，充分調動社會(huì)資本參與生态保護修複的積極性。一般可以采取如下(xià)程序：

1．科學設立生态保護修複項目。堅持問題導向，依據各級國土空(kōng)間規劃、生态保護修複規劃等規劃和(hé)有關标準要求，确定生态保護修複任務和(hé)重點項目。

2．合理(lǐ)制定生态保護修複方案。在廣泛征求社會(huì)意見的基礎上(shàng)，合理(lǐ)确定項目生态保護修複方案，明(míng)确生态保護修複目标或核心指标、自(zì)然資源（其中礦産資源僅限于因項目需要采挖的隻能(néng)用(yòng)作(zuò)普通建築材料的砂、石、粘土）資産配置及後續産業發展要求等。涉及相關主體利益的，應當協商一緻。

3．公開(kāi)競争引入生态保護修複主體。将生态保護修複方案、相應的自(zì)然資源資産配置方案、各類指标轉讓及支持政策等一并公開(kāi)，通過競争方式确定生态保護修複主體暨自(zì)然資源資産使用(yòng)權人，并簽訂生态保護修複協議(yì)和(hé)土地出讓合同等自(zì)然資源資産配置協議(yì)，明(míng)确修複要求、各方權利義務和(hé)違約責任。

4．規範開(kāi)展生态保護修複産品市場化交易。探索建立自(zì)然資源資産與生态保護修複産品的交易渠道(dào)，公開(kāi)發布産品交易規則、企業信用(yòng)評級等信息，依托公共資源交易平台體系，規範開(kāi)展市場化交易。

三、重點領域

（六）自(zì)然生态系統保護修複。針對(duì)受損、退化、功能(néng)下(xià)降的森林(lín)、草原、濕地、荒漠、河(hé)流、湖泊、沙漠等自(zì)然生态系統，開(kāi)展防沙治沙、石漠化防治、水(shuǐ)土流失治理(lǐ)、河(hé)道(dào)保護治理(lǐ)、野生動植物種群保護恢複、生物多樣性保護、國土綠化、人工(gōng)商品林(lín)建設等。全面提升生态系統碳彙能(néng)力，增加碳彙增量，鼓勵開(kāi)發碳彙項目。科學評估界定自(zì)然保護地保護和(hé)建設範圍，引導當地居民和(hé)公益組織等參與科普宣教、自(zì)然體驗、科學實驗等活動和(hé)特許經營項目。

（七）農(nóng)田生态系統保護修複。針對(duì)生态功能(néng)減弱、生物多樣性減少、開(kāi)發利用(yòng)與生态保護矛盾突出的農(nóng)田生态系統，開(kāi)展全域土地綜合整治，實施農(nóng)用(yòng)地整理(lǐ)、建設用(yòng)地整理(lǐ)、鄉(xiāng)村生态保護修複、土地複墾、生物多樣性保護等，改善農(nóng)田生境和(hé)條件。

（八）城(chéng)鎮生态系統保護修複。針對(duì)城(chéng)鎮生态系統連通不暢、生态空(kōng)間不足等問題，實施生态廊道(dào)、生态清潔小(xiǎo)流域、生态基礎設施和(hé)生态網絡建設，提升城(chéng)鎮生态系統質量和(hé)穩定性。

（九）礦山生态保護修複。針對(duì)曆史遺留礦山存在的突出生态環境問題，實施地質災害隐患治理(lǐ)、礦山損毀土地植被恢複、破損生态單元修複等，重建生态系統，合理(lǐ)開(kāi)展修複後的生态化利用(yòng)；參與綠色礦山建設，提高(gāo)礦産資源節約集約利用(yòng)水(shuǐ)平。

（十）海洋生态保護修複。針對(duì)海洋生境退化、外(wài)來(lái)物種入侵等問題，實施退圍還灘還海、岸線岸灘整治修複、入海口海灣綜合治理(lǐ)、海岸帶重要生态廊道(dào)維護、水(shuǐ)生生物資源增殖、栖息地保護等。探索在不改變海島自(zì)然資源、自(zì)然景觀和(hé)曆史人文(wén)遺迹的前提下(xià)，對(duì)生态受損的無居民海島開(kāi)展生态保護修複，允許适度生态化利用(yòng)。

（十一）探索發展生态産業。鼓勵和(hé)支持投入循環農(nóng)（林(lín)）業、生态旅遊、休閑康養、自(zì)然教育、清潔能(néng)源及水(shuǐ)資源利用(yòng)、海洋生态牧場等；發展經濟林(lín)産業和(hé)草、沙、竹、油茶、生物質能(néng)源等特色産業；參與河(hé)道(dào)保護和(hé)治理(lǐ)，在水(shuǐ)資源利用(yòng)等産業中依法優先享有權益；參與外(wài)來(lái)入侵物種防治、生物遺傳資源可持續利用(yòng)，推廣應用(yòng)高(gāo)效誘捕、生物天敵等實用(yòng)技術；開(kāi)展産品認證、生态标識、品牌建設等工(gōng)作(zuò)。

四、支持政策

（十二）規劃管控。市、縣級政府應将生态保護修複和(hé)相關産業發展的空(kōng)間需求納入國土空(kōng)間規劃。鼓勵社會(huì)資本參與生态保護修複方案編制，在符合法律法規政策和(hé)規劃約束條件的前提下(xià)，合理(lǐ)安排生态保護修複區(qū)域内各類空(kōng)間用(yòng)地的規模、結構、布局和(hé)時(shí)序。項目範圍内涉及零散耕地、園地、林(lín)地、其他(tā)農(nóng)用(yòng)地需要空(kōng)間置換和(hé)布局優化的，可納入生态保護修複方案一并依法審批；涉及永久基本農(nóng)田調整等法定審批事(shì)項的，依法辦理(lǐ)審批手續。落實好(hǎo)最嚴格的耕地保護制度，堅決守住耕地紅(hóng)線，堅決遏制耕地“非農(nóng)化”、防止“非糧化”。項目完成後，通過年度土地變更調查統一調整土地用(yòng)途，不動産登記機構依據調整土地用(yòng)途文(wén)件辦理(lǐ)相關不動産登記。

（十三）産權激勵。對(duì)集中連片開(kāi)展生态修複達到(dào)一定規模和(hé)預期目标的生态保護修複主體，允許依法依規取得一定份額的自(zì)然資源資産使用(yòng)權，從(cóng)事(shì)旅遊、康養、體育、設施農(nóng)業等産業開(kāi)發；其中以林(lín)草地修複爲主的項目，可利用(yòng)不超過3%的修複面積，從(cóng)事(shì)生态産業開(kāi)發。對(duì)社會(huì)資本投入并完成修複的國有建設用(yòng)地，拟用(yòng)于經營性建設項目的，在同等條件下(xià)，該生态保護修複主體在公開(kāi)競争中具有優先權；涉及海域使用(yòng)權的，可以依法依規比照上(shàng)述政策辦理(lǐ)。修複後新增的集體農(nóng)用(yòng)地，鼓勵農(nóng)村集體經濟組織将經營權依法流轉給生态保護修複主體。修複後的集體建設用(yòng)地，符合規劃的，可根據國家統一部署穩妥有序推進農(nóng)村集體經營性建設用(yòng)地入市，生态保護修複主體可在同等條件下(xià)優先取得使用(yòng)權。社會(huì)資本投資修複并依法獲得的土地、海域使用(yòng)權等相關權益，在完成修複任務後，可依法依規流轉并獲得相應收益。

釋放(fàng)産權關聯權益。社會(huì)資本将修複區(qū)域内的建設用(yòng)地修複爲農(nóng)用(yòng)地并驗收合格後，騰退的建設用(yòng)地指标可以優先用(yòng)于相關産業發展，節餘指标可以按照城(chéng)鄉(xiāng)建設用(yòng)地增減挂鈎政策，在省域範圍内流轉使用(yòng)。生态保護修複主體将自(zì)身依法取得的存量建設用(yòng)地修複爲農(nóng)用(yòng)地的，經驗收合格後，騰退的建設用(yòng)地指标可用(yòng)于其在省域範圍内占用(yòng)同地類的農(nóng)用(yòng)地。

建立健全自(zì)然、農(nóng)田、城(chéng)鎮等生态系統保護修複激勵機制。研究制定生态系統碳彙項目參與全國碳排放(fàng)權交易相關規則，逐步提高(gāo)生态系統碳彙交易量。健全以社會(huì)捐贈方式參與生态保護修複的制度，鼓勵參與自(zì)然保護地等生态保護修複。創新林(lín)木(mù)采伐管理(lǐ)機制，開(kāi)展人工(gōng)商品林(lín)自(zì)主采伐試點，引導社會(huì)資本科學編制簡易森林(lín)經營方案，對(duì)具有一定經營規模的企業可單獨編制森林(lín)采伐限額，經審批可依法依規自(zì)主采伐；采伐經濟林(lín)、能(néng)源林(lín)、竹林(lín)以及非林(lín)地上(shàng)的林(lín)木(mù)，可依據森林(lín)經營方案或規劃自(zì)行設計(jì)，依法依規自(zì)主決定采伐林(lín)齡和(hé)方式。

（十四）資源利用(yòng)。按照生态保護修複方案及其工(gōng)程設計(jì)，對(duì)于合理(lǐ)削坡減荷、消除地質災害隐患等新産生的土石料及原地遺留的土石料，河(hé)道(dào)疏浚産生的淤泥、泥沙，以及優質表土和(hé)鄉(xiāng)土植物，允許生态保護修複主體無償用(yòng)于本修複工(gōng)程，納入成本管理(lǐ)；如有剩餘的，由縣級以上(shàng)地方政府依托公共資源交易平台體系處置，并保障生态保護修複主體合理(lǐ)收益。

（十五）财稅支持。發揮政府投入的帶動作(zuò)用(yòng)，探索通過PPP等模式引入社會(huì)資本開(kāi)展生态保護修複，符合條件的可按規定享受環境保護、節能(néng)節水(shuǐ)等相應稅收優惠政策。社會(huì)資本投資建設的公益林(lín)，符合條件并按規定納入公益林(lín)區(qū)劃的，可以同等享受相關政府補助政策。

（十六）金(jīn)融扶持。在不新增地方政府隐性債務的前提下(xià)，支持金(jīn)融機構參與生态保護修複項目，拓寬投融資渠道(dào)，優化信貸評審方式，積極開(kāi)發适合的金(jīn)融産品，按市場化原則爲項目提供中長期資金(jīn)支持。推動綠色基金(jīn)、綠色債券、綠色信貸、綠色保險等加大(dà)對(duì)生态保護修複的投資力度。積極支持符合條件的企業發行綠色債券，用(yòng)于生态保護修複工(gōng)程。支持技術領先、綜合服務能(néng)力強的骨幹企業上(shàng)市融資。允許具備條件的企業發行綠色資産證券化産品，盤活資源資産。健全森林(lín)保險制度，鼓勵保險機構和(hé)有條件的地方探索開(kāi)展保價值、保産量、保收入的特色經濟林(lín)和(hé)林(lín)木(mù)種苗保險試點，推進草原保險試點，加大(dà)保險産品創新力度，完善災害風(fēng)險防控和(hé)分散機制。

五、保障機制

（十七）加強組織領導。各地區(qū)要将鼓勵和(hé)支持社會(huì)資本參與生态保護修複納入經濟社會(huì)發展規劃，建立健全統籌協調機制。要暢通渠道(dào)、聽取訴求，保障社會(huì)資本合法權益，增強長期投資信心。各級自(zì)然資源主管部門(mén)要強化工(gōng)作(zuò)統籌，制定生态保護修複規劃，明(míng)确修複任務，設立項目并确定生态保護修複目标及自(zì)然資源資産配置要求。各有關部門(mén)和(hé)單位要按職責分工(gōng)，制定完善相關配套政策措施，細化操作(zuò)程序，形成協同推進的工(gōng)作(zuò)合力。

（十八）強化示範引領。發揮骨幹企業的帶頭引領作(zuò)用(yòng)，搭建混合所有制企業等合作(zuò)平台，促進各類資本和(hé)産業協同。鼓勵開(kāi)展生态保護修複理(lǐ)論和(hé)方法等基礎研究、關鍵技術研發和(hé)集成示範推廣，探索導向明(míng)确、路徑清晰、投入持久、回報(bào)穩定的資源導向型可持續發展模式。加強科研人才梯隊建設，構建産學研用(yòng)相結合的良性發展機制。

（十九）優化監管服務。建立投資促進機制，搭建信息服務平台，彙總發布各類生态保護修複項目及投資需求、政策法規标準等信息。加強督察和(hé)執法，全程全面依法監管，嚴格規範行爲，建立信用(yòng)監管機制，實現(xiàn)跨地區(qū)跨部門(mén)獎懲聯動。生态保護修複過程中涉及地理(lǐ)、生态、生物等方面敏感信息采集、處理(lǐ)和(hé)使用(yòng)的，嚴格按照相關規定執行。

（二十）做好(hǎo)宣傳引導。加強法律法規政策宣傳。開(kāi)展生态保護修複品牌建設，充分利用(yòng)各類媒體平台，提升傳播力和(hé)影響力，增強社會(huì)資本參與的獲得感和(hé)榮譽感，促進全社會(huì)關心支持生态保護修複事(shì)業，共同推進美(měi)麗(lì)中國建設。

國務院辦公廳

2021年10月25日